前 言

《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》明确提出要“强化流域管理机构职能”，针对流域管理机构履职和能力建设提出一系列要求。推动水利部流域管理机构改革，是新时期强化流域治理管理的一项关键问题。这一改革，要考虑国家推动确立江河战略的大背景，考虑国家行政机构改革和事业单位改革的总体要求，考虑新阶段水利高质量发展等现实要求。本文就这一问题提出几点思考和建议。

一、流域管理机构开展流域治理管理面临两个核心问题

根据统计，我国七大江河（长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江）总流域面积430多万平方公里，总人口12亿人，是承载国家经济社会发展任务的最核心的国土空间。在事关这些流域治理开发全局的水利建设、水资源管理、河湖管理、水生态环境治理等涉水事务上，中央政府肩负相应责任，并应当通过流域管理机构来体现和行使相应权力。流域管理机构设置符合我国国情和水情，在实施流域治理管理中发挥了不可替代的作用。但与新阶段国家总体治水要求相比，流域管理机构开展流域治理管理还面临着以下两个方面的核心问题。

（一）流域综合管理体现得不充分

当前流域管理机构的管理，本质上还是条状管理，尚无法实现有效的流域综合管理。流域综合规划对流域水资源开发利用保护、水能开发和航运发展等进行了总体布局和规划，为推行流域综合管理奠定了很好的基础，但具体实践中，流域管理机构对流域涉水事务的综合管理是比较薄弱的，无法对水能开发、航运发展等开发治理进行监督。各流域管理机构牵头探索建立了一些协商机制，但主要偏重于技术协商，决策约束不强，制度保障不够，加之信息共享不充分，一些协商制度未充分落实，综合协调的效果不明显。特别是当前每个流域都还存在着水利流域管理机构和生态环境监督管理机构并行的局面，水资源、水环境、水生态的综合管理体现得不充分。但值得注意的是，近年来随着长江大保护和黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，长江保护法和黄河保护法都要求完善本流域的统筹协调机制，长江和黄河流域管理机构积极推动建立流域省级河湖长联席会议机制，并明确了黄河水利委员会承担支撑保障黄河流域统筹协调机制相关工作，这也标志着流域协调机制的建设在取得一定突破。

（二）流域管理与区域管理的权责关系仍不明确

流域管理与行政区域管理之间，存在事权划分与职责分工不够明确，管理、审批、监督权限不清晰，责、权、利不对应等问题。在规划方面，流域规划对流域内水利工程建设指导和约束性不足，各级水利规划内容不协调，地方未能很好地落实区域规划服从流域规划相关要求，其规划措施与流域整体利益难免不一致。在治理方面，流域管理机构在规划实施阶段参与度不高，难以参与到对统筹提升流域水旱灾害防御能力和水资源优化配置能力的重大工程项目的实施决策，影响规划确定的防洪工程体系、水资源配置格局等治理格局的实现。在调度方面，防汛抗旱总指挥部办公室的统筹调度作用需要进一步发挥，流域重要控制工程分属不同地区和行业，协调难度大，流域管理机构对部分工程的调度权限有待明确，需要建立协调联动、信息共享的统一调度机制。在管理方面，表现在流域与地方之间的河湖管理、水资源管理等方面的审批、监督、监管执法等权责界限不明确，用水总量监管广度深度不够，主要江河岸线空间分区分类管控不满足流域管控要求，跨流域区域执法效能不强，流域管理机构纠正地方水管理问题抓手不硬，对于水事违法行为处罚难度大。

二、从管理模式上落实“四个统一”思路

流域管理机构面临的上述问题，本质上都反映了流域的统筹作用发挥不足。《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》提出强化流域“统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”，正是强调要尊重流域“整体性、系统性、协调性”，各项措施统筹考虑，最终服务于流域整体开发治理保护的需要，但并不是强调治理标准、治理措施、治理手段都要统一，更不是强调各项权力要垂直管理。

（一）落实“四个统一”应当围绕创新流域治理管理模式，逐步形成我国流域管理“制度特色”

客观来看，我国的流域治理管理发挥了历史性作用，特别是建国初期，百废待兴，国家把治河作为凝聚团结力量、推动社会主义建设的重要抓手，探索了很多流域统筹治理管理的好经验做法。例如1950年成立的治淮委员会，是直属于中央人民政府的组织，统一负责淮河流域治理开发与管理工作，发挥了强有力的统筹协调作用。随着治水实践的深入，解决新老水问题的现实需求，决定了流域治理管理要进一步增强。但客观来看，流域的系统治理、综合管理水平并没有随着时代发展而有所增益，反倒有弱化趋势，这种弱化不仅体现在流域对区域的统筹作用的弱化上，还体现在水资源、水环境、水生态、水利建设、航运、发电等各项管理目标在流域层面上也未能完全实现统筹。

流域治理管理是一个动态的发展过程，我们不能否定以前流域治理管理实践的成就，但也不能忽视流域治理管理在新时代的发展和创新之意。合理的流域管理形式，需要以一个国家的社会文化背景和行政体制特点为基础，针对流域面临的阶段性形势、具体问题、管理实际需求来有针对性确定。当前国家推动长江经济带发展和黄河流域生态保护和高质量发展，确立起国家的江河战略，为探索新阶段的流域治理管理提供了指导遵循和新的范例模式。

这就要求把握新时期和新条件下流域治理管理的形式和内容，以长江和黄河的探索作为样板和借鉴，建立起适应不同流域特点的综合治理管理机制，逐步形成我国流域管理的“制度自信”和“制度特色”。特别是着重利用好河湖长制这一中国特色的水治理体制，创新建立针对流域复杂巨系统的系统治理、综合治理、源头治理新模式，有针对性地调整、健全法律法规制度，加强涉水各有关部门之间、区域之间在防洪减灾、水资源优化配置、水生态环境保护、水能航运等方面的统筹开发治理与保护，推动上下游、左右岸、干支流的地区间互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性，从根本上促进流域绿色发展和高质量发展。

（二）落实“四个统一”应在强化流域管理机构设置的公益性基础上，强化其协调平台作用

纵观各国的流域管理机构，虽然具体名称、职能设定、组织形式各不相同，包括管理局、委员会、理事会、协会、公司、联合会等，但归纳起来不外乎三类：

第一类是决策议事机构，主要负责协调、规划和重大事项决策，严格来说不是实体机构，具体事务仍由地方政府组织实施，如美国特拉华河流域管理委员会；

第二类是中央政府及其部委派驻在流域的执行管理机构，典型如我国的流域机构；

第三类是决策议事协调机构与执行管理机构的组合，最典型的是法国流域管理机构（兼有流域委员会和管理署）。归纳起来，流域机构主要发挥协调作用。

我国的流域管理机构有其自身的优势，作为流域整体形象的天然代表者，作为河流利益的主要代言人，这是任何机构都无法取代的，这是天然的优势。当前的主要问题是，这种河流代言人的角色还不突出。流域机构应切实担负起代表流域整体利益的角色，进一步强化组织设置上的公益性，加强流域管理机构的协调平台作用，进一步突出流域管理机构的综合管理职能。流域管理机构对地方水行政主管部门应是指导、协调协作、监督和行业管理的关系，着眼于发挥好统筹规划、综合协调、执行监督、技术服务等作用。

近期，基于现实，强化流域治理管理“四个统一”，主要是在加大水利部对流域管理机构授权力度的基础上，根据不同流域的实际和管理需要进一步处理好流域管理与区域管理的关系，合理划分流域与区域的水利事权。中远期可逐步探索流域管理委员会等形式的决策议事协调机构,强化流域立法,进一步加强对水能、航运、水域岸线和流域水资源、水生态、水环境的综合管控与监督，强化流域管理机构在流域综合执法方面的职能，提高流域执法的权威性。对未来的流域机构管理形式，应当持一种开放探索的态度，不论是成立政府体系内具有决策、协调性质的流域委员会，还是广泛吸纳政府、学者、社会组织、利益相关者的理事会、联合会，在未来都可以根据流域综合管理的实际需求，选择条件成熟的不同层级的流域（大流域、重要支流流域、小流域等），有针对性地探索推动建立多样化的部门间和地区间一对一、一对多、多对多的协调协商协作机制，这必将成为流域管理体制的一大创新。

三、通过不断深化改革强化流域管理机构的职能

多年来，流域管理机构代表水利部行使所在流域水行政职责发挥了不可替代的作用。但应当看到，流域管理机构的管理能力、管理机制与新阶段强化流域治理管理的要求还有不相适应之处。最主要的，流域管理机构是集行政机关、事业单位、企业（工程管理单位）多种角色于一身的，既有对全流域的指导、监督、协调作用，又直管部分河道，还承担不少工程管理任务。内部政事企职责不分，并不利于责权利的统一，部分流域机构的管理能力可能并不适应“扩权”后的管理需要，这些都亟待通过改革加以解决。

流域管理机构发挥作用的前提是进一步清晰自身机构定位。下一步，为适应流域治理管理的需要，建议推进以下几方面改革。

（一）强化流域管理机构机关在流域治理管理中的行政地位，真正体现水利部派出的行政机关作用

流域管理机构当前仍是具有行政职能的事业单位，不属于行政序列，再加上法律法规的配套文件不完善，部分职能难以落实到位。按照国家行政体制改革和事业单位改革的有关要求，在新一轮行政机构改革中，应借鉴生态环境部的流域生态环境监督管理局作为行政派出机关的模式，推动调整水利部流域管理机构三定方案，进一步明确为水利部派出的行政机构，依据法律、行政法规的规定，进一步强化授权，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责，负责涉水事务指导、审批和执法监管等工作。

（二）流域管理机构及其下属单位要严格实行政事企分开，理顺三者管理关系

要明确界定政事企之间的职责界线和目标任务。机关要转变职能，集中精力履行流域水行政管理职责。所属事业单位要为流域机构提供好决策依据、技术支撑和基础服务，承担技术性、辅助性工作。所属企业作为独立法人，要自主经营，成为市场主体，并承担流域机构赋予的公益性任务。政事企三者统一服务于流域治理管理目标。

（三）深化流域管理机构所属事业单位的分类改革

2002年水管体制改革以后，流域管理机构所属事业单位按照基础公益类、社会服务类、经营开发类进行了改革，通过管养分离，部分事业单位转企，初步理顺了关系。整体看，除黄委、淮委、海委直管河道的管理机构具有一定特殊性和复杂性，其他的流域机构所属事业单位改革基本达到了预期目标，这些改革后的事业单位，技术性、服务性方面的功能得到了强化，对支撑流域管理发挥了重要作用。下一步的关键，是深化流域管理机构负责直管河道的管理单位改革，这些单位主要承担的是公益性任务（事实上都还有一定程度上的行政职能，比如执法，但法律地位不明确），但事实上无法实现全额财政补助，存在依靠水费和其他收费弥补经费不足的情况，经营性行为在一定程度上造成其与地方区域管理的矛盾。这类单位集模糊的水行政管理和维修养护水管单位等角色于一身，下一步需要重点深化改革，建议明确为全额财政补助的水管事业单位，其原本事实上承担的行政执法、跨界协调等行政职责，统一上收到委机关；而其附属的水利工程运营收费，通过管养分离、收支两条线，反哺给地方。

（四）强化流域管理机构自身能力建设

进一步加强流域监测能力、水行政执法能力、水旱灾害防御和应急处理能力等各方面能力建设。进一步完善流域管理的基础工作体系，着重以标准化管理为抓手，建立流域管理技术标准体系。优化智慧水利顶层设计，支持加快推进数字孪生流域建设，实现物理流域与数字流域全要素信息交互和深度融合。完善水利部、流域管理机构与省市之间的水利数据共享机制。水利部有关司局加强资金投入、人才培养等各方面支持，流域机构法定履职人员履职经费要给予保障。

来源：水利发展研究 2022.06

作者：王亦宁

转自水利部发展研究中心微信公众号