编者的话——

我国人多水少、水资源时空分布不均且与经济社会发展布局不相匹配，尤其面对当前构建新发展格局、推进高质量发展的重大部署，这一问题更显突出。2014年，习近平总书记在“3·14”讲话中将“空间均衡”作为“十六字”治水思路的重要内容，提出面对水安全的严峻形势，发展经济，推进工业化、城镇化，包括推进农业现代化，都必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则。“有多少汤泡多少馍”。为准确理解“空间均衡”的深刻内涵，从生态文明建设的高度审视人口、经济与水资源的关系，为科学谋划水资源宏观配置总体布局、构建国家水网凝聚共识、营造氛围，在水利部调水管理司指导下，推出“平衡水与发展”专题。

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就我国水安全问题发表了重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为水利改革发展提供了根本遵循和行动指南。“十六字”治水思路是习近平新时代中国特色社会主义思想在治水工作中的具体体现，既是认识论又是方法论，既深刻揭示了我国治水工作需要把握的自然规律、生态规律、经济规律、社会规律，又针对水资源短缺、水生态损害、水环境污染三大水问题作出了全面部署。“十六字”紧密联系、相互关联，是不可分割的有机整体。其中，“空间均衡”既是基本原则又是总体目标，在“十六字”治水思路中具有问题导向和目标引领作用，是处理好水与经济社会发展和生态环境保护的关键所在。

在“十六字”治水思路的指引下，水利部党组审时度势提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，牢牢抓住新时代治水主要矛盾发生重大转变这一根本，以问题为导向提出了今后一个时期水利改革发展的方向和路径。贯彻落实好总基调，是把“十六字”治水思路落实落地的关键，也是实现水资源“空间均衡”的根本途径。

对水资源“空间均衡”的理解

“空间均衡”最早见于经济学的研究，通常指生产要素在空间上供给与需求相平衡，这种平衡是相对的、动态的。早期均衡发展理论认为在完全竞争条件下，市场价格机制会促使资源达到最优配置，从而实现空间均衡。但这一理论忽略了资本和资源对落后地区的瓶颈效应，以及规模效应和技术进步因素对发达地区的极化效应。20世纪50年代以后，非均衡增长理论逐渐成为主流观点，认为通过合理配置资源，区域发展能够达到一种更高层次的均衡。

目前，我国对“空间均衡”的概念内涵研究较多集中于国家政策引领下的国土资源空间均衡发展理论分析和宏观评估方面，例如樊杰等学者认为“空间均衡”是可持续发展观在空间上的落实，实施区域均衡发展的目的是实现以人为中心的生态、经济、社会的综合发展，并实现三者综合效益最大化。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中，提出“要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡”。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中，提出“树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”。

自然状态下，水的自然循环和空间分布有其客观规律，有的地方水量充沛，有的地方干旱少雨，无所谓均衡与否。水资源的“空间均衡”是相对于人类社会发展而言的。习近平总书记在“3·14”讲话中强调指出，“空间均衡”就是要坚持人口经济与资源环境相均衡的原则，这是生态文明建设的一个重要思想，其真谛就是“取之有度，用之有节”。正如习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上所讲的，发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼，要坚持在发展中保护、在保护中发展。

长江上游小流域综合治理

综上所述，水资源的“空间均衡”，就是要从生态文明建设的高度审视人口、经济与水资源的关系，根据不同区域的水资源承载能力、现有开发强度和发展潜力等，统筹谋划人口分布、国土开发、经济架构、产业布局和水资源配置工程布局，实现水资源在空间上供给与需求相平衡，进而实现社会、经济、生态效益最大化。水的“空间均衡”主要表现为三大基本特征：一是水的需求是刚性合理、确有需要的；二是水的开发是规模适度、生态安全的；三是水的供需是高水平平衡、可以持续的。因此，水的“空间均衡”判断标准可以简单表述为在“确有需要、生态安全、可以持续”的原则下，一定空间尺度内水资源供给满足刚性合理需水的程度。

我国水资源“空间均衡”状况

我国水资源时空分布严重不均，且与适宜人类生存的空间分布、经济社会发展所需的土地矿产等资源分布极不匹配，从客观上导致了经济社会格局与水资源分布的不均衡性。再加上一方面水资源配置滞后于经济社会发展的需要；另一方面过去经济社会发展过程中没有考虑到水资源承载能力是有限的，一些地方经济社会发展用水大大超出了当地的水资源可供给能力，进一步加剧了不均衡性，在人类活动集中地区导致了一系列严重的生态环境问题，同时也成为经济社会可持续发展的重要瓶颈。

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情

我国水资源总量2.8万亿m³，居世界第6位，但我国人口众多，人均水资源量仅2100m³，只有世界平均水平的1/4。受大陆季风气候影响，水资源时空分布很不均匀，在空间上淮河以南的南方地区水资源相对较多，36.5%的国土面积范围占有81%的水资源量，而广大北方地区水资源占有量不足20%；在时间上，北方地区70%左右降水又主要集中在7、8、9三个月。

我国独特的地理环境造成了水资源分布与土地、人口和生产力布局等极不匹配

我国幅员辽阔，虽然国土面积960多万km2，但山地、高原、丘陵、沙漠等占国土面积的2/3以上，适宜人类生产生活的仅280万km2，适宜工业化、城镇化开发的仅180万km2。从东北到西南的“胡焕庸线”东侧，地势平坦、土地肥沃、资源丰富、气候宜人，自古以来就是人们集中生息繁衍的地方，43%的国土面积集中着全国94%的人口；该线西侧以草原、戈壁沙漠、雪域高原为主，仅分布着全国6%的人口。由于自然地理、气候条件、资源分布等特点，造成了我国人口、经济空间格局与水资源分布极不匹配和协调。目前，全国21个重要经济区中的15个、17个国家能源基地中的16个、17个粮食主产区中的8个均位于水资源超载或临界超载地区。

淠史杭灌区  蒋常虹

许多缺水地区主要通过“透支生态环境用水”来维持水资源供需紧平衡，水生态环境形势严峻

在水资源紧缺地区，随着经济社会用水需求不断增加，往往通过挤占生态环境用水，尤其是大量超采地下水的方式来弥补水资源供需缺口。目前，我国北方地区的海河、黄河、辽河及西北内陆河流域水资源开发利用率分别高达106%、82%、76%和100%，南方地区滇中、鄂北、珠江三角洲等局部区域达到近40%。许多地区地下水超采严重，据统计，近几十年来黄淮海地区年均超采地下水70多亿m³，累计超采1200多亿m³，已造成地面沉降等十分严重的生态环境问题。

人为配置水资源是解决水资源时空分布不均的重要措施，但距离经济社会发展的需要还有差距

古往今来，世界各国为解决水资源时空分布不均，满足人类社会日益增长的用水需求，修建了大量的水资源配置工程，如我国古代的郑国渠、都江堰等，国外的美国加州水道工程、以色列北水南调工程、澳大利亚雪山调水工程等等。新中国成立以来，我国不断加强供水基础设施建设，初步建成了大中小微结合的供水工程体系，供水能力超过7000亿m³，其中跨流域跨区域调水工程近200项，现状每年跨一级区调水量约200亿m³。南水北调等一大批调水工程取得了巨大的社会、经济、生态效益，对实现我国水资源优化配置、促进经济社会持续健康发展发挥了十分重要的作用。但是，我国水资源配置仍滞后于经济社会发展的用水需求，南水北调总体规划的东、中、西三条调水线路目前仅建设完成东、中线一期工程，黄淮海地区仍面临着较为严重的水资源短缺问题，许多地区仍存在超采地下水、挤占河道内生态用水的现象，一些粮食主产区和能源基地仍面临供水不足的威胁，例如黄河上中游地区有能源“金三角”之称，是我国罕见的能源富集区和未来主要能源战略基地，但许多能源工业项目因没有取水指标而无法开工或者迟迟不能发挥效益。因此，如果不能未雨绸缪、提前谋划水资源配置工程，随着西部大开发、京津冀协同发展、雄安新区建设等国家战略的实施，水资源短缺将成为未来经济社会高质量发展的重要瓶颈。

南水北调中线工程陶岔渠首

经济社会发展过程中没有顾及水资源承载能力，盲目发展，浪费严重，进一步加剧了供需矛盾和不均衡

在过去的发展中，人、地、资源、环境、产业等格局性错配矛盾突出，一些地区单纯追求GDP发展，只顾上项目而不考虑资源禀赋条件，经济产业同质化、低水平重复建设现象比较普遍。不少缺水地区同样发展高耗水产业，用水方式粗放，浪费严重，进一步加剧了供用水矛盾。城市用水挤占农业用水、农业用水挤占生态用水，水资源短缺、水环境污染、水生态损害新“三水”问题日益突出，并成为常态化问题，已危及人民群众健康生活和经济社会可持续发展，迫切需要解决。

造成水资源“空间不均衡”的原因

由于独特的自然地理、气候条件等因素，我国水资源南方多、北方少，而耕地、能源矿产等资源又主要集中在北方，这种先天不匹配状况导致了水资源“空间不均衡”。这就需要充分发挥人的主观能动性，既要科学开发、优化配置水资源，又要根据资源条件科学规划、合理布局人口经济，从供需两端进行双向调节，实现“空间均衡”。过去人们在水资源开发利用和保护中一些不科学、不合理、甚至是错误的行为所导致的水资源“空间不均衡”，根子上是对水的经济规律、社会规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当。

在经济规律的把握上，长期以来把水看作是服从于增长的无价资源

虽然改革开放以来，我国开始不断推进自然资源有偿使用制度改革，积极建立并完善水价政策，但市场这只“看不见的手”的作用并没有得到有效发挥，绝大多数地方水的价格并没有真实反映水资源的真实价值，尤其是水资源短缺地区。此外，政府相关调控政策也没有及时跟上，部分地区水资源费（税）征收标准过低，甚至只是“象征性”征收，与当地水资源条件和经济发展水平严重不符。按照价格需求理论，价格偏离真实价值越大，人们的不合理需求就会越大，浪费也会越大。因此在产业布局、企业生产等过程中，因缺乏考虑水资源成本、提高水资源利用效率、走集约化生产方式的内在动力，产业结构不合理、水资源浪费现象普遍存在。

在社会规律的把握上，政府在水公共服务均等化和水安全保障方面的顶层设计和长远谋划还有待进一步加强

水安全关系民生安全、能源安全、粮食安全、生态安全，是社会和谐稳定的基础，战略地位十分重要。水治理是政府的重要职责，政府承担着保障民生用水安全、保障国家重大发展战略用水安全、维护水资源可持续发展的重要职责。但是，长期以来由于对水资源宏观配置顶层设计和长远谋划有所欠缺，水资源配置滞后于经济社会发展的需要，一方面造成一些资源性缺水地区的刚性合理用水需求得不到保障，另一方面一些地方无序开发利用水资源造成水生态环境破坏，影响了区域之间和代与代之间的用水公平。

在自然规律的把握上，人类活动干扰甚至破坏了水的自然循环路径，造成可利用水资源减少

山水林田湖草是一个有机整体，水循环是依托于自然要素的循环链条。人类活动越剧烈，对自然生态系统的影响就越大。过去的发展中一些区域对自然生态系统造成了严重破坏，在水源涵养、下渗、径流等环节破坏了水循环的正常路径，加之水环境污染，造成了一些区域可利用的水资源量越来越少，并形成恶性循环，加剧了供需矛盾和空间不均衡。

在生态规律的把握上，主要是在水资源的开发利用过程中没有考虑生态水量

一个区域的水资源总量是有限的，由于经济社会发展所需，一些缺水地区没有考虑生态水量要求，大量开发利用地表水，大规模抽取地下水，造成了河流断流、湖泊干涸、湿地消失、地下水漏斗等一系列严重的生态灾难。这种竭泽而渔、焚林而猎、吃干榨尽的开发利用方式不仅破坏了当代人的生存环境，而且严重侵害了子孙后代的生存空间，是严重背离可持续发展要求的行为，必须通过强化政府监管予以制止。

实现“空间均衡”的关键是补短板、强监管

水是万物之母、生存之本、文明之源。水资源既具有资源本身的公共属性，又具有作为生产要素的商品属性。针对水的社会公共服务和生态要素属性，“空间均衡”需要政府发挥水资源配置和管理的责任，确保区域供水安全、生态安全，既不能缺位、更不能手软。针对水的生产要素商品属性，“空间均衡”需要充分发挥市场机制，通过建立完善水市场体制机制来实现水资源高效利用。近年，中共中央、国务院相继印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，均提出要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。目前我国水权、水市场还处于起步阶段，且实现水资源自由流动的水网通道还没有完全构建起来，短时间内还难以通过市场机制来解决我国水资源宏观配置问题。

因此，基于水的双重属性和我国实际情况，要实现水资源“空间均衡”，关键是发挥好政府的宏观配置和监管职责“以水定需”。“水利工程补短板、水利行业强监管”是实现“空间均衡”、落实“以水定需”的根本途径。一方面要围绕供给侧结构性改革，补齐水资源宏观配置的短板，积极推进水资源合理开发、优化配置和高效利用，全面提高水资源的支撑和保障能力，满足经济社会高质量发展用水需求。另一方面要通过强监管，调整人的行为、纠正人的错误行为，通过法律、行政、经济、技术等手段强化水资源监管，切实把水资源作为最大刚性约束贯穿到经济社会发展全过程。正如习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上所强调的，不能把水当作无限供给的资源，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

补齐水资源科学总体配置的短板，做好水资源与经济社会协调发展的顶层规划设计，前置动态谋划“空间均衡”

一方面，水利部门要前置参与到国家经济社会发展规划、国土空间规划、重要产业发展规划中去，特别是要在正在组织编制的国土空间规划中把水资源作为资源承载力评价的重要考量因素，科学谋划城镇、农业、生态空间布局和产业布局，并通过“多规合一”强化对各类专项规划的指导约束作用。另一方面，国家相关部门也要积极支持水利部门做好全国水资源宏观配置工程规划体系，充分尊重并把握水的经济规律、社会规律、自然规律、生态规律，科学调水。要紧密结合国家主体功能区划、国土空间规划，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，以保障经济社会高质量发展和生态文明建设水安全为目标，基于我国各流域区域水资源条件和特点，从战略层面做好水资源宏观配置的顶层设计，提出国家水网规划布局方案。在此基础上，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，适度有序推进一批补短板、增后劲，强基础、利长远，促发展、惠民生，尤其是保生态、利环境的重大水资源调控和配置工程建设，科学构建多水源保障体系，不断提升重点发展地区、生态环境严重损害地区的水资源承载能力。

永定河综合治理与生态修复  杨国东

加强水资源监管，倒逼需求侧科学布局，提高用水效益效率，过程推动实现“空间均衡”

一是全面节水。深入贯彻“节水优先”方针，以实施国家节水行动为抓手，加强节水宣传教育，实施节水评价，强化节水监督管理，使节水真正成为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提。

二是合理分水。在加快确定全国河湖生态流量的基础上，按照应分尽分的原则，把可用水量逐级分解到各级行政区，进一步明确用水总量和强度控制目标。

三是管住用水。加强水资源管理控制目标考核及问责，全面实施最严格水资源管理制度考核，逐级建立用水总量和强度控制目标责任制，建立健全生态水量（流量）监测预警机制，制定并落实江河流域水量分配监管措施，推进建立完善重大规划和产业布局水资源论证制度、水资源分区管理制度以及水资源承载力监测预警机制等，对水资源超载区域实行限制性措施，及时调整相关发展规划、控制发展速度和人口规模、调整产业结构，避免无序发展。

四是系统治水。全面推进山水林田湖草系统治理，在不断加强水土保持、全面推动河长制湖长制落实的同时，对一些生态环境受损严重、难以自然恢复地区要积极通过水资源科学调度等手段来进行综合治理，逐步恢复自然生态的良性循环。

逐步建立完善水市场，为进一步通过市场调节实现“空间均衡”创造条件

在水资源确权基础上，积极推进水资源资产评估，建立水资源资产负债表，完善水资源有偿使用制度；深化水资源税改革，利用税收杠杆促进水资源节约保护、优化配置；继续推进农业水价综合改革，建立健全水价形成机制和精准补贴机制；持续推进生活和工业用水水价改革，积极构建科学合理的水价体系；培育发展水市场，鼓励利用已有的各类调水工程开展多种形式的水权交易，促进水资源高效配置、有效利用、优水优用。

刊于《中国水利》2020年第21期，略有删改

作者/程晓冰（水利部调水管理司巡视员），杨益，钱伟

编排/王慧

转自中国水利杂志微信公众号