2018年是贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是实施水利改革发展“十三五”规划承上启下的关键一年。及时跟踪总结年度深化水利改革进展、亮点和问题，对于在新的更高起点进一步推进水利改革工作，加快构建现代化水治理体系和治理能力具有重要意义。在广泛收集资料、深入调查研究的基础上，梳理分析了年度深化水利改革重点任务进展情况，总结了改革亮点，并针对存在的问题及不足，提出了对策建议。

一、深化水利改革取得了新进展新成效

2018年，各级水利部门深入贯彻落实党的十九大精神和新时代治水方针，按照部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”的新思路，围绕《关于深化水利改革的指导意见》明确的水利改革重点领域和关键环节，开展了扎实而有成效的工作，在全面推行河长制湖长制、水资源管理体制改革、建立健全水权和水价机制、深化机构改革等水利重点领域改革取得了新进展。一批试点圆满完成，积累了可复制可推广的经验。制定出台了《深化农田水利改革的指导意见》等14项重要改革文件或方案，形成了一批重要改革成果。

（一）加快水行政管理职能转变

一是贯彻落实“放管服”改革精神，研究提出了进一步研究取消精简审批和许可事项等20项水利“放管服”具体举措。二是全面推进水行政许可标准化建设，部本级生产建设项目水土保持方案审批标准化后平均办结时间比法定时限减少一半以上。三是推进“双随机、一公开”监管，开展了水利工程建设监理单位和甲级质量检测单位“双随机、一公开”抽查，将抽查结果与信用信息平台实现衔接。四是研究起草了水利领域中央与地方财政事权和支出责任划分建议方案。

（二）推进水资源管理体制改革

一是制定国家节水行动方案，国家发展改革委、水利部共同研究起草了国家节水行动方案，并于8月初正式报送国务院、中央改革办。二是推动实施水资源消耗总量和强度双控行动，31个省（自治区、直辖市）全部将双控指标逐级分解到县级行政区，建立了覆盖省、市、县三级行政区的双控指标体系。三是完成2017年度最严格水资源管理制度考核，考核结果经国务院审定后向社会公布。四是大力推进节水型社会达标建设，8省（自治区、直辖市）的65个县（区）级行政区通过达标验收。五是加快建立水资源承载能力监测预警机制，完成全国地、县两级行政区水资源承载能力初步评价。

（三）建立健全水权和水价机制

一是推进跨省江河水量分配，2018年批复完成13条跨省江河流域水量分配方案。二是加快水权水市场建设，完成全部7个水权试点的验收工作。中国水权交易所今年完成交易48单，成交水量约13.2亿m3，成交金额约7.86亿元。联合制定出台了《关于水资源有偿使用制度改革的意见》，明确可以通过投资节水回购并出让水权。三是深入推进农业水价综合改革，联合印发了《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》，年内新增改革实施面积7900万亩以上。四是探索开展水流产权确权，水资源确权试点均已基本完成试点任务，陕西渭河等水生态空间试点率先在部分河段完成水生态空间确权登记。五是配合推进水资源税改革，持续完善税务征管、水利核量、自主申报、信息共享的共治模式，试点超采区地下水开采量同比下降9.28%。

（四）加强水生态文明建设

一是开展河湖生态水量（流量）确定方法研究，印发《关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》。二是加强水土保持生态建设，联合制定出台了《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》，连续3年开展水土保持工程建设以奖代补。三是开展退田还湖试点，指导编制完成江苏兴化市得胜湖、湖北鄂州市曹家湖垱网湖试点实施方案。四是推动建立流域生态补偿机制，联合制定印发了《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》。

（五）全面推行河长制湖长制

全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制，明确省、市、县、乡四级河长30万余名，制定出台6项工作制度。全国共设立省、市、县、乡四级湖长7756名。制定印发了《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，推动河长制名实相副。

（六）完善水利投入稳定增长机制

一是稳定公共财政投入水利建设力度，2018年安排中央水利建设投资1552.3亿元，与2017年基本持平。二是积极协调国开行、农发行、中国农业银行加大水利融资支持力度，3家银行大口径贷款余额达1.08万亿元。三是吸引社会资本参与水利建设，5个PPP试点项目成功落地实施，共吸引社会资本37.61亿元，约占工程总投资的22.8%。

（七）深化水利工程建设和管理体制改革

一是规范水利工程监督考核工作，修订印发了《水利建设质量工作考核办法》。二是加强水利建设市场监管，正式上线运行全国水利建设市场监管服务平台。三是深化小型水利工程管理体制改革，全国纳入改革的小型水利工程144003.1万处中，93.0%的小型水利工程明晰了工程产权，77.6%的小型水利工程明确了管护主体。

（八）创新农村水利发展机制

印发了《深化农田水利改革的指导意见》。全国100个农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县已完成试点任务并通过验收，106.4万处农田水利设施中，74.61万处明确了产权主体，颁发了权属证明。

（九）健全基层水利管理体制机制

督促指导各地做好基层水利服务机构能力建设验收工作，全国共建成基层水利服务机构29351个，发展农民用水合作组织8.31万个，建立各级防汛抗旱抢险服务队1.7万余支。

（十）强化水利法治建设和科技创新

一是形成了《地下水管理条例》送审稿并报送国务院，积极推动《长江保护法》《节约用水条例》立法协调。二是加强水利绿色技术研发推广，制定印发了《关于促进科技成果转化的指导意见》。三是研究起草了新时代水利人才创新行动计划总体方案。

（十一）深化机构改革

8月水利部新“三定方案”经党中央、国务院批准后正式实施，水利部职能得到优化：水利部继续承担水资源管理和保护、农村水利、水旱灾害防御等职责，国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部，原水利部承担的水资源调查和确权登记、水功能区划编制、排污口设置等部分职责调整到其他部门。

二、深化水利改革亮点

2018年，水利重点领域和关键环节的攻坚力度持续增加，取得了多个“有亮点”的改革成果。

（一）治水新思路引领行业强监管

围绕加快解决水利改革发展中存在的不平衡不充分问题，为建成社会主义现代化强国、满足人民日益增长的美好生活需要提供坚实水利支撑，部党组做出了“我国治水的主要矛盾已经从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾，转化为人民对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾”的重要论断，并针对主要矛盾的深刻变化，提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的治水新思路，奠定了我国新时代水利改革发展的总基调。今年以来，鄂竟平部长亲自带队3次深入基层开展河长制暗访督查，有关部领导首次就高效节水灌溉工程建设、非法采砂、小型水库度汛风险等问题对地方水行政主管部门进行了约谈，传递了水利行业强监管的强烈信号。

（二）全面建立河长制目标提前完成

2018年7月17日，水利部举行新闻发布会向社会宣布各地已全面建立河长制，提前半年完成中央确定的目标任务。一是组织体系全面建立。全国共明确省市县乡四级河长30多万名，设立村级河长78万多名，实现“每条河流都有河长”的目标。二是配套制度全部上台。各地均按照意见要求建立了河长制6项制度，形成了党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作格局。三是河湖监管不断加强。全国省级河长湖长已巡河巡湖1250人次，市、县、乡级河长巡河巡湖433多万人次。开展了河湖“清四乱”、河湖采砂整治等全国性专项行动。四是社会共治正在形成。社会公众广泛参与河湖管理，涌现出民间河长、巡河护河志愿服务队等多类型护河组织。

（三）国家水权试点基本探明水权改革的路径方法

截至目前，7个国家水权试点已全部完成试点任务并通过验收。试点为如何深入推进水权改革、发挥市场优化配置水资源的作用探索了路径方法，取得了显著成效。水权确权方面，明确了区域取用水权益、取用水户取水权、灌溉用水户用水权等水权确权的主要类型，探索了确权水量核定的边界约束条件和水权确权的方式。水权交易方面，开展了区域间、取用水户间多种形式的水权交易，在激活水权交易市场、建立水权交易价格形成机制、建设水权交易中介组织等方面积累了经验。水权监管方面，中国水权交易所和地方省级水权交易平台成立运行，有效引导了水权交易公开、规范、有序进行。《水权交易管理暂行办法》等一批部门和地方制定出台的政策文件完善了水权制度体系。

（四）国家节水行动稳步推进

党的十九大报告明确提出实施国家节水行动，使节水成为国家意志和全民行动。按照中央有关决策部署，国家发展改革委、水利部牵头研究制定了国家节水行动方案，并正式上报国务院、中央改革办。方案立足于从国家层面推动节水，坚持节水优先，把节水作为解决我国水资源短缺问题的重要举措，贯穿经济社会发展全过程和各领域。方案重点关注强化水资源承载能力刚性约束，实行水资源总量和强度双控，聚焦重点领域和缺水地区，实施重大节水工程，加强监督管理，大力推动节水制度、政策、技术、机制创新，加快推动用水方式由粗放向节约集约转变。文件的出台实施将有助于从全局高度指导推进各领域节水，促进形成全社会节水的良好风尚。

三、深化水利改革存在的困难和问题

当前，我国治水主要矛盾正发生深刻变化，推动水利改革真落地、有实效、满足新形势新要求仍面临不少困难。

（一）对水利改革落实的监管力度较弱

一些现有的对水利改革落实的监管强度不够，以最严格水资源管理考核为例，目前考核结果与项目资金安排、干部选拔任用关联性不强，奖惩、问责机制尚不完善，造成考核地位不够突出。此外，针对水利改革落实的其他监管方式有限，机制制度仍不健全。

（二）一些地方对改革决心不大动力不足

一些地方缺乏推进改革的主动性能动性，上面不推、下面不动。如在调研中一些地方反映，受制于部分河湖现状开发利用程度深、利益网复杂等问题，部分基层河长对开展河湖系统治理存在畏难情绪。

（三）部分改革推进不平衡

受经济社会发展水平、水资源禀赋等方面差异的影响，各地推进水利改革进展仍不平衡。如财政困难的地区普遍反映农业水价改革精准补贴资金落实困难。另外，在诸如吸引社会资本参与水利建设运营等本该由市场发挥效能的领域，仍然是政府占据主导地位，“两手发力”仍不平衡。

（四）一些改革面临客观环境限制

一些影响较为深远的改革事项，受到政策导向调整、水利基础条件薄弱、基层单位能力欠缺等客观因素的限制，如受到中央有关管控地方政府债务要求的影响，地方吸引金融资金和社会资本开展水利建设难度加大；水权水价改革仍受指标分解和监测计量等基础工作的制约等。

（五）一些事项的协调推进难度大

如长江流域管理体制改革、水资源资产产权制度改革、编制自然资源资产负债表等涉水改革事项，同时与发展改革、财政、自然资源、生态环境、统计多个部门相关联，但有关各方对改革的认识和理解仍存有分歧。

四、进一步深化水利改革的对策建议

为深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水方针和部党组治水新思路，不断把水利改革推向深入，应注重做好以下几方面工作。

（一）明晰改革导向，凝聚改革合力

深化水利改革是“水利行业强监管”的核心举措，通过深化水利改革建立科学完善的水利体制机制，建立有利于水利科学发展的制度体系，将为强化对江河、水资源、水工程等的监管提供抓手和依据。应当以全方位强化水利行业监管能力和水平为导向，把深化水利改革放在更加突出的位置，坚定不移的把水利改革推向深入，为水利监管强起来提供支撑保障。与此同时，要克服社会结构深刻变动、利益格局深刻调整带来的困难问题，花更大力气凝聚改革合力：要凝聚部门间改革合力，充分利用改革的协调机制，注重发挥河长制湖长制、国家节水行动等关键改革成果的抓手和平台作用，带动其他改革深入推进。要凝聚层级间改革合力，盯紧各级水行政主管部门担起改革主体责任。要凝聚社会改革合力，加大力度宣传推广改革政策措施、典型经验和有效做法，引导社会力量关注参与。

（二）强化改革统筹，完善改革路径

围绕落实新时代治水方针和治水新思路，及时谋划提出更具有时代影响力和支柱性的水利改革措施。加强对现有水利各项改革关联性的研判，强化沟通协调，研究提出可整体推进相关改革的实施方案和操作指南。对于水资源资产产权制度改革、流域管理体制改革等路径尚不明晰的改革事项，提前主动开展研究，掌握改革主动权。

（三）紧盯改革落实，增强保障能力

综合运用督查、飞检、暗访等方式，及时发现解决改革落实中的问题，完善责任追究及奖惩机制，加快研究建立国家水资源督察制度，强化最严格水资源管理制度考核结果运用。加大力度从国家层面或指导地方研究出台水利改革细化配套政策措施。对于一些涉及修法、立法的水利改革事项，推动地方通过试点率先开展制度建设探索实践。不断夯实改革相关工作基础，加快健全完善水资源计量监控体系，加快推进水资源管理信息化。

来源：《水利发展研究》2019年第4期

作者：俞昊良 王丽艳

转自水利部发展研究中心微信公众号