《重大行政决策程序暂行条例》九月起实施，行政机关及政府法律顾问应当注意什么？

原创：朱观景中夏法律评论

《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）已于2019年4月20日由国务院公布，并将于2019年9月1日起实施。《条例》的出台对健全依法决策机制，推进重大行政决策科学化、民主化、法治化，提高重大行政决策质量和效率，具有里程碑式的意义。在《条例》即将实施之际，谨对《条例》内容作简要回顾，并就行政机关及其法律顾问应当注意的事项作粗浅分析。

一、《条例》的主要内容

党的十八届四中全会明确提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但实践中，仍有不少问题需要进一步规范。这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。在这种情况下，《条例》应运而生。《条例》由总则、决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整、法律责任以及附则组成，共6章，44条。

（一）框定了适用范围

《条例》第三条通过“列举+排除”的方式框定了重大行政决策事项的范围。第一款用列举的方式概括了五类重大行政决策事项，其中第（五）项属于兜底条款，也说明了重大行政决策事项的特点，即对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益；第二款明确排除了3类事项，分别是财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策；第三款允许决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布并根据实际变化调整。

（二）确立了基本原则

除科学决策、民主决策、依法决策三大原则外，《条例》第四条和第八条还规定了坚持党的领导、人大监督和上级与审计机关监督的原则。

（三）细化了草案形成过程

《条例》第二章在决策启动、公众参与、专家论证和风险评估这四个方面制定了很多具体化的细致规定，体现了提高决策质量和效率的立法宗旨，贯彻了科学决策、民主决策的原则，也有助于充分防控决策风险。此外，《条例》第十二条第二款还规定“有关方面对决策事项存在较大分歧的，决策承办单位可以提出两个以上方案”的规定，进一步推动了决策的科学化和民主化。

（四）提高了合法性审查要求

《条例》就合法性审查的内容以及未经合法性审查或经审查不合法的不得提交集体讨论作出规定。为保证合法性审查质量，《条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条还明确了送请审查需要的材料（审查部门可对不符合条件的材料退回或要求补充）、时间，在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。

（五）强化了集体讨论决定

《条例》在坚持行政首长负责制的同时，要求行政首长末位发言，集体讨论决定情况应当如实记录并与责任追究挂钩，决策出台前应当向同级党委请示报告，有关人员对严重失误决策发表的意见是否一致与责任挂钩等规定。充分贯彻了提高决策质量和效率的立法宗旨，体现了党的领导、民主决策的原则。

（六）完善了决策执行和调整程序

除明确了决策执行单位的职责外，为保证决策执行效果、健全决策后评估和纠错机制，《条例》第四章还对决策执行单位、决策执行中的问题反馈、决策评估以及决策调整程序作了规定。

（七）明确了法律责任主体

《条例》第五章中除分别对决策机关、决策承办单位、决策执行单位的法律责任作规定外，还明确了参与决策的其他有关主体即承担评估工作的专家、专业机构、社会组织等的法律责任，这就要求相关主体在履行各自职责的时候，要更加专业、更加严谨。

二、行政机关应当注意的事项

（一）需要制定实施细则

《条例》对需要“因地制宜”“因事制宜”的事项、程序，为各地方自主决策或者相关领域专门立法留有余地。《条例》第四十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。国务院有关部门参照本条例规定，制定本部门重大行政决策程序的具体制度。”有关决策机关需结合本地区本部门实际情况制定重大行政决策程序细则，该细则应当是对《条例》所作的详细的、具体的解释和说明，需要进一步地加入决策草案形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整等具体执行过程中的专项程序，从而足以弥补《条例》原则性较强而操作性稍弱的不足，使得《条例》发挥出具体入微的工作效应。

（二）需要确定决策目录、标准

《条例》虽在第三条第一款列举了五类重大行政决策事项，也在第二款明确排除了“财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策”三类事项。但显然上述列举仍略显笼统和原则，不便于直接运用操作。为此，《条例》第三条第三款规定：“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。”因此，各级各地决策机关亦需要结合本机关实际，细化确定本机关决策事项目录、标准，并经同级党委同意后向社会公布、实施。

（三）需进一步强化法治意识

《条例》第二十五条规定：“决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。不得以征求意见等方式代替合法性审查。决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。……”第三十条规定“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。……”据此，合法性审查和集体讨论已成为重大行政决策的必经程序。虽然各级领导（尤其各级政府“一把手”）法治意识和运用法治思维、法律手段解决问题的能力有较大的提高，但若未对《条例》进行深入学习、领悟，可能对该强制规定不能深入理解并灵活运用，甚至会因其“束缚手脚”而产生抵触情绪。

三、法律顾问需要注意的事项

十八届四中全会公报指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”《条例》第二十八条规定：“……在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见……”《条例》的出台，对于政府法律顾问工作提出了新的要求。作为政府法律顾问，需要注意以下几点：

（一）要明确审查对象——知道审什么

准确界定重大行政决策事项范围是开展合法性审查的基础和前提。倘若重大行政决策事项范围界定不明确、不具体，则合法性审查制度难以落到实处。《条例》框定了重大行政决策事项的范围。但是，由于各地区发展不平衡，地方各级政府决策的影响面和侧重点各有不同，各行政机关之间职责权限也各自有别，决策内容各具特点，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准、范围并不现实。因此，《条例》关于重大行政决策事项范围的规定仍显得较为原则和抽象。作为政府法律顾问，一方面要对重大行政决策事项的内涵有深入的理解和准确的把握，把《条例》规定的范围吃准吃透，另一方面要主动参与积极帮助所服务的决策机关制定和出台更加细化具体更具操作性的决策事项目录、标准，以便准确界定重大行政决策事项范围，明确审查的对象。

（二）要把握审查标准——知道审哪些方面

审查标准是重大行政决策合法性审查的核心内容，其设置是否科学、周密直接影响到重大行政决策合法性审查的效果，重要性不言而喻。根据《条例》第二十七条的规定，重大行政决策合法性审查的内容包括：一、决策事项是否符合法定权限，为此，政府法律顾问应当清楚顾问单位的决策权限范围；二、决策草案的形成是否履行相关法定程序，就此，法律顾问应当掌握重大行政决策草案形成的程序及各个环节的具体要求；三决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定，这要求法律顾问应当熟悉重大行政决策事项涉及的法律法规规章及政策。

（三）要熟悉审查程序——知道怎么审

重大行政决策合法性审查，要审查决策草案的作出过程是否符合法定程序。同时，合法性审查本身，也应当遵循一定的程序，即方式、方法、步骤、时限和顺序，方可充分发挥合法性审查制度的实效。《条例》对合法性审查主体、送请审查的材料、时限以及方式、顺序等都作了规定。

（四）要认识执业风险——事关重大

根据《条例》第三条的规定，重大行政决策事项一般都是对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的事项，事关国计民生，范围广、影响大，一旦决策合法性出现问题，可能给社会公共利益造成无法换回的损失，严重破坏政府公信力，后果不堪设想。倘若该合法性问题系因法律顾问出具的法律意见书存在重大遗漏或者错误所致，则相关人员必将因此承担相应的法律后果。