中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》以来，安徽省强力推进巢湖湖长制的实施，健全完善管理制度，破解湖泊保护治理难题，巢湖面貌显著改善。水利部发展研究中心调研组在赴巢湖实地调研的基础上，总结了巢湖实施湖长制的经验做法与取得的成效，提炼了实施湖长制推进湖泊保护治理的启示，为各地开展相关工作、加快推进湖长制从“有名”到“有实”提供借鉴参考。

一、湖湖长制工作进展及治理成效

巢湖位于安徽省合肥市，水面面积769km²。周边有出、入湖河流38条，流域总面积13680km²，占全省面积的9.8%。入湖流量较大的有杭埠河、南淝河、白石天河、兆河、派河、柘皋河、十五里河、双桥河等，裕溪河沟通长江，为主要出湖河流。巢湖流域涉及合肥、马鞍山、芜湖、六安、安庆等5市17县（市、区），流域人口1023万人，占全省总人口的14.5%，GDP总计6968亿元，占全省GDP的25.3%。

（一）湖长及出入湖河流河长设置情况

2017年，安徽省将巢湖纳入河长制实施范围，成立了省巢湖河长制工作领导小组，省委常委、合肥市委主要领导任组长，分管副省长任副组长，成员包括自然资源、环保、水利、林业等省直相关部门分管负责同志和流域所涉及的5个地市分管领导。

2018年，按照“横向到边、纵向到底”的原则，巢湖分级分区设立了省、市、县、乡、村五级湖长94名。省级设总湖长、副总湖长，分别由领导小组组长和副组长担任。省编办批复，单独设立省级巢湖总湖（河）长制办公室（设在省巢湖管理局），负责拟定巢湖总湖（河）长制管理制度、考核办法、协调、监督考核巢湖综合治理绿色发展任务落实等。

巢湖出、入湖主要河流分级分段设立了市、县、乡、村级河长515名。巢湖河长办在杭埠河、丰乐河、裕溪河等跨界河流的14条支流分别设置了“河长助理”，协助各级湖长、河长开展工作，解决了巢湖湖（河）长制“最后一公里”问题。

（二）湖长制工作推进情况

全面推行河湖长制以来，省委主要负责同志（担任省级总河长）、省政府主要负责同志（担任省级副总河长）带队全面巡查巢湖，查找问题，部署印发巢湖综合治理攻坚方案。省级巢湖总湖长多次召开会议，现场推进巢湖综合治理工作、专题调度巢湖水质达标工作、协调解决巢湖治理重大问题。

巢湖河长制工作领导小组制定印发了《关于在巢湖实施湖长制的指导意见》《巢湖流域水质目标控制体系》《安徽省级巢湖湖（河）长制2018年度考核办法（试行）》等一系列文件，巢湖湖长制组织体系、制度体系、责任体系初步形成；组织编制了巢湖“一湖一策”方案、巢湖岸线规划等，成立了巢湖研究院，组建由5位院士领衔、38名专家组成的巢湖综合治理专家委员会，为巢湖综合治理提供技术支撑。

（三）巢湖治理保护主要成效

巢湖流域以9.8%的面积贡献了全省25.3%的GDP，人类活动集中度高，资源开发利用强度大，入湖河流及湖区水体质量恶化一直是河湖保护治理的最大难题。全面推行河湖长制以来，入湖河流水质显著改善，湖区水质稳定向好，初步扭转了水质恶化趋势，水生态环境逐步恢复。

根据2017年监测数据，与2014年相比，南淝河、十五里河、派河入入湖TP、NH3-N浓度明显下降，与2016年相比，双桥河入湖水质由劣V类转为IV类。杭埠河、白石天河、柘皋河入湖水质为III类，兆河入湖水质为II类。巢湖入裕溪河水质为III类，裕溪河入长江水质为II类。

2017年，巢湖综合营养状态指数为56.2，为轻度富营养状态；东、西半湖综合营养状态指数分别为53.8、59.4，也为轻度富营养状态。与2014年相比，全湖富营养指数下降0.9，西半湖综合营养状态指数下降3.8。2017年，46次水华程度监测中，无明显水华19次、轻微水华23次、轻度水华4次。同前三年相比，2017年无明显水华比例增大，轻微与轻度水华减少，中度水华未发生。

二、湖实施湖长制的主要做法经验

全面推行河湖长制以来，巢湖保护治理不断加强，河湖水体质量恶化趋势得到扭转并逐步好转，河湖长制从“有名”转向“有实”，主要有以下经验做法。

（一）设立省级湖长办，确保河湖长制工作落实落地

为破解巢湖“九龙治水”困局，2012年，安徽省编办根据中央编办《关于设立安徽省巢湖管理局的批复》（中央编办复字［2011］168号）的意见，设立省巢湖管理局（副厅级建制），为省政府派出机构，负责统一管理巢湖水利、环保、渔政、航运、旅游等事务。巢湖实施湖长制后，经省编办批复，省巢湖管理局正式挂牌“省级巢湖总湖（河）长制办公室”，负责组织编制巢湖综合治理绿色发展总体规划及相关专项规划，拟定巢湖总湖（河）长制管理制度、考核办法，提出巢湖管理机构一体化设置和实行统一规划、统一调度、统一管理改革方案，承担巢湖总湖（河）长制领导小组（巢湖综合治理绿色发展领导小组）日常工作。湖长办设立以来，组织编制了巢湖实施湖长制的相关文件，在流域内跨市界和合肥市域内跨县界的一、二级支流共26条河流设置了43个水质、水量监测断面，开展流域水质水量统一监测，建立了巢湖流域水污染防治议事协调机制，协调解决巢湖流域水污染防治的重大问题，形成了省级巢湖总湖长统领下的一体化管理体制，确保安徽省河湖长制有关工作部署和巢湖湖长制工作安排能落地见效。

（二）编制总体规划，分区保护，统筹谋划巢湖保护治理工作

巢湖问题复杂且长期积累，保护治理工作需要统筹谋划。按照《巢湖综合治理绿色发展总体规划》，对现行涉巢湖相关专项规划进行了修订完善，形成“1+N”综合规划体系，明确到2020年，巢湖富营养化水平有所好转，湖区蓝藻控制有力，南淝河、十五里河、派河基本消除劣V类水体，绿色发展空间格局基本形成，到2022年，健康巢湖目标基本实现。在总体规划基础上，根据湖泊保护治理特点，划定了巢湖流域一、二、三级保护区，分区明确措施。其中：一级保护区为巢湖岸线外延1000m范围陆域、入湖河道上溯至10000m及沿岸两侧各200m范围陆域，二级保护区为巢湖岸线外延1000～3000m范围陆域、入湖河道上溯至10000m沿岸两侧各200～1000m范围陆域，其他地区为三级保护区。

（三）建立流域水质目标控制体系，强化污染物总量控制考核

基于“治湖先治河”的理念，以国家及省设定的12条主要河流2020年水质目标为基点，按照不降低标准的原则，明确重要一、二级支流的水质目标，建立水质目标控制体系（见表1）。巢湖河长办按照“统一组织、定量评价、质量优先与兼顾任务相结合”的原则，对12条主要出、入湖河流跨界断面（共计43个断面，其中国控断面14个、省控断面9个）水质达标情况和污染物浓度消减情况进行考核。考核指标包括COD、NH3-N、TP、TN 4项主要水污染因子，以全年12次监测数据的算术平均值进行评价，对于成绩突出、成效明显的给予通报表扬，工作不力、排名靠后的给予通报批评。

（四）开展系统治理，多措并举治理修复湖泊生态环境

统筹产业布局、资源开发与生态环境保护，对巢湖流域产业和项目布局实行最严格的规划管控，出台巢湖流域氮磷总量控制方案。构建环湖生态屏障，开展入湖河口生态湿地建设，结合环湖生态防护林建设，恢复和保护鸟类等野生动物栖息地，形成环湖“多片、多带、多廊”的生态格局。推进巢湖流域水环境综合治理亚行项目，新增污水处理能力16.6万t/d、固废垃圾收集转运能力60t/d，累计清淤315万m³；恢复和建设人工湿地417hm²，放流鱼种30875.1万尾（粒、只），设置人工鱼巢22处，总面积650亩，开展渔业生态保护区1342户渔民、2144艘渔船退捕转产工作；以“清四乱”为着力点，先后对肥西、庐江、巢湖等地开展巡查督查50余次，发出改正违法行为决定书7份，行政处罚决定书4份，上缴罚没款150万元。

（五）强化科技创新，研究探索适宜的湖泊治理方法措施

深入分析巢湖及入湖河流污染成因和污染结构等特点，明确西北方向强化治理、西南方向强化保护、东北方向强化防治、东南方向强化连通、环湖方向强化修复的差别化保护策略与管控措施。推进“数字巢湖”建设，以地理空间信息、流域水情雨情、点源面源污染健康系统等为基础，完善监测体系，建设信息共享数据库，建立巢湖数字流场，构建巢湖流域综合信息平台，实现对巢湖流域水环境的精准管理和有效实时监控。围绕巢湖治理、保护与绿色发展的重大科技需求，有针对性地开展基础研究、战略研究、集成研究、示范研究、试验研究，为巢湖综合治理提供科学支持。

三、施湖长制推进湖泊保护治理的启示

湖泊是河流水系的关键连接点，既是水流及其携带物质能量汇聚处，也是物质能量的输出源，湖泊保护治理，既要考虑湖区，也要考虑出入湖河流，更加复杂。根据水利普查，全国水面面积大于100平方公里的湖泊129个，这些湖泊都跨市县甚至省界（国界），出入湖河流涉及范围更广，保护治理难度大、任务重。根据巢湖的保护治理经验，形成以下几点启示。

一是切实发挥最高层级湖长作用，整合协调各方力量，确保湖长制各项任务能落实落地

按照中央要求，跨行政区的湖泊，由上一级党政负责同志担任湖长，负责湖泊保护治理统筹协调。从巢湖治理经验来看，湖泊治理涉及面广，最高层级湖长要切实履职尽责，亲自协调和组织推进各部门、各行政区工作，重点难点问题亲自协调解决，面上问题亲自统筹调度，督导考核亲自部署推动，切实发挥湖长制的制度优势。围绕湖长制核心工作，针对具体湖泊，整合水利、林业、环保、农业、自然资源等已有的湖泊管理研究机构和队伍，承担湖长制及湖泊保护治理的协调调度、监测监督和日常工作，问题突出的重要湖泊可参考巢湖成立专门的湖长制办公室。以湖泊为关键节点，统筹推进各级湖长和入湖河流相关河长的考核工作，对只挂名不履职、对问题视而不见、遇矛盾绕道而行的河长湖长进行约谈问责，确保各项工作落到实处，形成以河湖长制为抓手的湖泊保护治理长效机制。

二是统筹湖泊与入湖河流治理措施，开展湖泊综合治理，确保湖泊生态环境逐步改善

过去一段时期，一些湖泊治理采取多项措施、投入大量资金，但效果不明显，甚至出现边治理边恶化的现象，主要是对入湖河流的治理不够。借鉴巢湖的做法，在确定湖泊保护治理目标特别是水量水质目标后，要逐级分解到入湖河流及主要支流，严格跨行政区断面的水量水质监测考核，实现源头到末端的系统治理。同时，加大湖泊岸线及周边违法建筑、违法垦种、违法养殖、违法采砂采矿的综合整治；严格湖区生产生活污染控制，明确运输、捕捞、旅游等污染防治措施，减少湖区内产生的污染；开展河流入湖处等污染物易沉积区域的疏浚清淤，因地制宜开展湿地生态修复，改善生物栖息地，改善和恢复湖泊生态系统。

三是加快湖泊保护治理的科技创新，因湖施策，提高湖泊保护治理的科学性和精准性

我国湖泊分布广，不同湖泊所处区域的地形地貌、气象水文、生物种类、区域经济社会发展水平等差异很大。就相近区域的具体湖泊而言，湖泊成因、湖盆构造、水文特征、生态系统也会有很大差异。因此，迫切需要加强湖泊及其生态系统的演变规律、湖泊治理修复的技术措施、湖泊资源开发利用的管理制度等方面的研究，针对不同区域不同类型湖泊以及当前湖泊存在的突出问题，提出针对性、可操作性强的治理措施，以科学的方式方法和先进的技术指导湖泊的保护治理工作。

来源：《水利发展研究》2020年第1期

作者：刘小勇 郎劢贤 陈健

转自水利部发展研究中心微信公众号