前言

鄂竟平部长在2020年全国水利工作会议的讲话中提出要强化水行政执法，制定水行政执法装备配备标准，持续推进水政监察队伍执法能力建设，加大违法行为查处力度，推动执法监管工作规范化常态化。水利部办公厅印发的《全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》（办政法〔2019〕95号）和《2020年水利政策法规工作要点》（办政法〔2020〕46号）中均提出推进水行政执法能力建设，加大遥感、无人机、视频监控、移动终端等信息化监管手段在发现、制止、查处水事违法行动中的应用。当前，强监管形势下全方位覆盖、全过程留痕的水行政执法要求，特别是巡查执法过程的全程记录、现场的快速取证、案件的事后追溯、应急情况的及时上报和快速反应等，都为行政执法工作提出了更高的要求。推动信息技术与水行政执法工作的深度融合，引入更加高效、务实、管用的执法手段和执法装备，促进水行政执法能力提档升级变得十分迫切。单兵系统是近年来市场为满足移动作业人员需求而兴起的一项技术产品，其具备的实时卫星定位、信息采集传输、远程指挥调度等功能可以与水行政执法巡查业务需求高度匹配，并已在部分省份实践应用，并取得良好的效果。本文对利用单兵系统提升水行政执法巡查水平提出了建议，供领导决策参考。

一、水行政执法巡查中存在的主要问题

水行政执法巡查是各级水政监察队伍的日常工作，是履行水政执法职能的重要方式，是发现和查处水事违法行为最直接的途径，同时也是评判一支执法队伍是否履职尽责的关键。然而，我国各级水政执法队伍在日常巡查工作中，特别是在巡查信息采集、规范查处、监督效率等方面，存在诸多问题，概括起来主要包括以下几点：

（一）巡查过程难以监督和回溯

当前，各级水政监察队伍开展执法巡查的工作方式是由巡查人员接受领导派发巡查任务进行巡查和巡查人员定期自主外出巡查，完成巡查后填写日常巡查记录单。在实际操作过程中，领导对于巡查人员是否真的去了巡查，去了哪里，是否按照规定要求落实巡查责任，做到及时发现、掌握和报告巡查异常情况难以全面了解，只能依靠填写的巡查记录单来判定。而且事后对巡查详细情况无法进行回溯、调取，巡查效果难以评估。

（二）巡查工作量难以准确计算

以河湖巡查为例，执法巡查中有两项重要记录和考核工作量的指标，一是巡查河道长度，二是巡查水域面积。这两项数据指标目前均靠人工估算，数据的真实性和准确性难以保证。如在计算巡查河道长度时，普遍做法是利用巡查任务所使用的交通工具里程数差值来近似代替；水域面积数据则根据已掌握的管辖内湖泊或水库的水域面积预估。

（三）发现违法行为难以实时全程取证

巡查人员在巡查过程中发现水事违法行为时，应依法记录违法行为，固定违法证据，包括时间、地点以及具体违法行为，便于为后续调查和处罚提供依据。目前，各地绝大部分水行政执法队伍依然采用相机、手机拍摄违法现场，一方面，拍摄记录设备并不专业，无法实时完整记录执法全过程；另一方面拍摄的照片和视频无法准确匹配时间、空间等信息，可能导致查处证据效力不足等问题。

（四）处罚决定书开具不便捷

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、三十四条规定对违法事实确凿并有法定依据，可以当场作出行政处罚决定的，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。然而，在水政巡查过程中，发现违法行为需进行当场处罚时，一方面，由于处罚决定书须载明的信息较多，手写费时费力，且可能因人员能力水平不足导致书写不规范，信息填写错误等问题，造成后续行政复议或行政诉讼败诉的可能；另一方面，受责任意识等原因影响，部分执法人员没有养成随身携带处罚决定书的习惯，遇到违法事件，往往不予处罚或警告制止，或先行罚款，后补程序，执法不规范。

（五）遇突发应急事件远程调度指挥效果欠佳

巡查人员在巡查或查处违法行为的过程中，可能会碰到违法行为难以处置，违法当事人暴力抗法等突发事件，现场人员没有能力解决或没有权限擅自解决，需请示领导或上级部门进行指挥指导的情况。而此时仅仅依靠电话请示和巡查人员描述现场情况往往使领导难以全面掌握现场信息和事态形势，影响决策判断，从而可能导致做出的处置方案欠佳，使指挥调度的效力效果大打折扣。

二、单兵系统在水行政执法中的适应性

单兵系统又称手持智能终端，是基于移动GIS、卫星定位、音视频传输等技术手段，为一线外业工作人员提供位置记录，轨迹展示，音视频留存，现场指挥等服务，以提升一线人员移动作业水平，提高事件快速反应和远程指挥控制能力而开发的智能设备。当前广泛应用于警务、国土、交通、环境、电力、应急、测绘等行业领域，技术应用已十分成熟。

图1  单兵设备示意图

在水行政执法巡查工作应用中，通过为一线水政执法人员配备单兵设备，并配套开发巡查管理平台，为执法人员在陆上、水上巡查过程中提供位置服务，轨迹记录，音视频证据留存，实时音视频对话、工作量计算等技术支持，同时，管理平台端实现巡查监控、任务派发、远程指挥、数据统计等功能，以提升巡查工作能力，满足业务管理需求。具体说来，应用场景包括以下几个方面：

1、单兵设备中的GPS模块、北斗定位模块可实现人员定位、轨迹记录功能，以掌握巡查动向；身份证读取、指纹读取模块支持巡查人员录入、登录，可掌握执法人员动态和采集违法人员信息；气压计、加速度传感器、数字罗盘、光传感器、距离传感器、温度传感器等专业感知设备，可对周边环境要素做出精确反应，帮助巡查人员了解巡查环境信息。

2、单兵设备防护等级高：防尘、防水、防摔；电池容量大，续航时间长，且可更换备用电池；大功率喇叭，适应户外嘈杂环境、可更换红外摄像头、支持4G、5G、北斗短文等多种传输方式，保证数据传输的有效性，能够充分应对河湖巡查中恶劣环境的使用需要。

3、定制化开发的巡查管理软件可满足终端设备定位、取证、对讲等作业需要，后台管理端实现实时巡查动态可视化监控、工作量计算等管理需要，使水政管理人员可以从系统后台对每项巡查任务、每个巡查人员进行实时监督，保证巡查的有效性。

4、通过实时音视频对话、画面回传，可将现场情况真实反映给指挥部门，方便其及时、正确研判事发现场形势，妥善做出处理决策和指挥现场人员高效实施相关处理措施，保证事件得到有效解决，提高案件处置的规范性。

5、智能手机价格相差无几的设备价格，降低了为执法队伍配备的经费门槛，同时丰富的可拓展外挂设备，如背槽热敏打印机、执法记录仪、夜视仪、刷卡机、无人机操作手台等设备，可满足现场处罚决定书的及时开具，执法全过程记录，夜间取证，罚款缴纳等多层面执法业务需求。

三、安徽省相关实践

2019年，安徽省在长江沿岸的铜陵、池州、安庆三市开展了水政巡查管理系统的试点工作。经过一年来的巡查实践，取得了良好的效果。

（一）及时准确记录了巡查过程，巡查信息可回溯

安徽省为相关试点一线执法人员配备了单兵设备并安装了巡查系统，要求每次巡查必须携带，并开启软件记录巡查的位置和轨迹，发现问题进行拍照实时上传。这使得每次巡查的任务、时间、轨迹、人员、发现的问题能够在第一时间进行记录，并且可回溯，可查询每次巡查详细的情况。同时系统操作简单，设备坚固耐用，受到一线执法巡查人员的好评。

图2  单兵设备巡查记录展示

（二）巡查数据真实性准确性显著提高，统计工作得到促进

通过系统科学计算和记录巡查河道长度、水域面积、出动人员、发现违法行为等水行政执法统计数据，并与部水行政执法统计直报系统数据库互通，每次巡查的记录自动生成统计报表，进入统计系统，按月生成月报上报，在减轻基层月报手动填报负担的同时，还极大提升了统计数据的准确性、及时性和真实性。

图3  巡查统计数据图表展示

（三）违法证据得到高效采集，为案件后续查处提供了有力支持

通过单兵设备，对巡查发现的违法行为当即进行音视频记录，并匹配时间、位置等信息实时上传至系统后台，及时固定证据，避免证据因为暴力抗法、设备损坏等原因造成丢失，在打击长江非法采砂违法行为中发挥了重要辅助作用，试点地区查处的案件数量明显增加。

图4  赋予时空信息的采砂船取证照片

（四）为领导监控巡查动态，实现远程指导提供了极大便利

省厅、地市、县级领导可通过各自管理权限从系统后台对每项巡查任务、每个巡查人员进行实施可视化监督，保证各地巡查的有效性。此外，领导在系统后台可以随时呼叫巡查过程中的人员进行视频通话，远程了解现场情况，指导处置违法行为，在有效提升了现场指挥调度能力的同时，还大大提高了案件处置的规范性和及时性。

图5  对执法人员巡查现场监视页面

四、相关建议

现代信息技术与传统水利工作的深度融合是大势所趋。通过上述分析研究，结合安徽省实践已取得的良好成效，我们认为单兵系统可以与水行政执法业务有效融合，具有一定的应用前景，特提出相关政策建议如下：

（一）全国范围内选择部分地区继续开展试点工作

当前安徽省的试点工作已经成效初显，但考虑到我国地域辽阔，不同地区自然地理条件、水域环境差异大，水行政执法的重点和需求也各有不同，建议在不同区域选择水行政执法工作基础较好，对水行政执法现代化、信息化需求迫切的地区进行试点，验证单兵系统在不同区域的适用性，发现不足，改进性能，为将来大规模推广应用奠定基础。

（二）研究开发适用于全国水行政执法巡查需要的管理平台

开展分析研究，对各地水行政执法巡查的特点和需求进行梳理，结合试点情况，探索设计通用于全国的执法巡查业务的技术方案，在《流域管理机构水政监察队伍执法能力建设规划（2020—2025年）》中建设的水行政执法管理工作平台上增加地方巡查监管平台，进而将监管范围由流域层面扩大到地方层面，使全国的各级巡查情况都能纳入水行政执法管理工作平台进行监督管理，在充分利用已有管理资源的同时，实现全国层面管理效能的提升。

（三）结合水利业务，探索单兵系统在水利行业强监管领域更广阔的应用前景

单兵系统专业稳定的性能特点和丰富的功能拓展，在践行总基调的过程中有着广阔的应用前景，如河湖长制巡查、水利建设项目稽查、特定飞检、明察暗访、水务管理等领域都有其发挥功效的空间，建议结合这些领域的外业工作需求，研究其与单兵系统的功能结合点，利用单兵系统提升工作效率和质量，推动强监管更加规范化、信息化，向更高层次、更高水平迈进。

来源：《参阅报告》2020年第18期

作者：潘利业  李淼  乔根平，审核：邓卿